中国医药法规的十五年发展


作者:时立新 日期:2018/11/14

时间和纪年是探究变化的尺子,“15年”是中国传统纪年年号,也是对年纪的一种时间概括——15年的时间积淀,可以让一个人、一个企业、一个国家跨上全新台阶。作为一名从业整三十年的药品生产企业工作者,既耳闻目睹了中国制药业与国际先进水平天壤之差,又与所有胸怀梦想的同行携手置身于填平这天堑鸿沟的奋斗中,让世界见识了中国制药人夸父逐日的执着追赶,水滴石穿的坚毅。

在这既漫长又短暂的十五年,中国制药业在沧桑中发生着巨变。无论是国家体系建设还是经济建设,都是以法治体系建设为前提和基础,法律法规发挥着引导与规范的作用。在刚刚过去的十五年里,中国的药品监管持续发力,引领行业步入高质量规范化发展的“快车道”。

以医药法规为主线,重现过去15年的主要发展

2003年,《制药业》在中国创刊,从此为中国制药人在国际与国内,梦想与现实,理论与实践之间架起了一座桥梁。但该刊物在诞生之初,业内却极少有人知晓,因为大多制药人的注意力与精力均投入到了GMP认证工作上。

产生于上世纪六十年代,在八十年代引入中国的GMP是制药企业药品生产和质量管理的基本准则。但直至国家食品药品监督管理局(SFDA)成立,颁布了《药品生产质量管理规范(1998年修订)》并依照“按剂型、分阶段、分步实施”的方式强制推行,才在本土真正生根发芽。正是在“2004年6月底未通过GMP认证则不允许继续生产”这一刚性要求下,中国制药行业完成了“化蛹为蝶”的嬗变。

98版GMP的强制实施与2003年颁布实施的《药物非临床研究质量管理规范》、《药物临床试验质量管理规范》一起,引领着中国制药行业真正踏上了与国际接轨,追赶世界先进制药水平的征程。

2004年8月颁布实施的《药品生产监督管理办法》(2017年再次修订)就开办药品生产企业的申请与审批、《药品生产许可证》管理、药品委托生产管理及监督检查管理等方面的行为进行了规范,首次使药企的许多工作有章可循。

2005~2007年是制药行业相对平静的年份。仅针对药品说明书普遍存在的形式与内容不规范现象,于2006年3月出台了《药品说明书和标签管理规定》。为了规范药品注册行为,于2007年6月颁布了《药品注册管理办法》等。

经历了短暂几年的风平浪静,于2011年1月发布,自3月起施行的《药品生产质量管理规范(2010年修订)》一石激起千层浪。该版GMP以欧盟GMP为基础,以WHO 2003版GMP为底线,尽可能做到与世界标准接轨。建立药品质量管理体系与配置质量受权人的提出,质量源于设计理念的引入。围绕产品整个生命周期,在物料与产品放行、供应商审计、偏差处理与超标结果调查(OOS)、变更控制、纠正和预防措施、产品质量回顾分析、持续稳定性考察、上市后药品质量管控等方方面面,提出了明确的要求,用质量风险管理的理念主动防范质量事故的发生。这让国内所有制药人意识到了我们与国际先进水平的差距,大家只能在学习中理解,在理解中实践。直至2015年底,通过“优胜劣汰”,部分制药企业从人们的视眼中消失,大多药企获得了“重生”,整合后的中国的制药业,第一次瞭望到世界先进制药水平的“身影”。

看似平静的2014年,国家食品药品监督管理总局(于2013年3月更名)法制司与食品药品审核查验中心将“药品检查”作为对药品全过程监管的重要手段,逐步在相关法律法规中予以规定。同时,进一步研究药品检查的内涵,理清检查类型及职责分工,明确检查权限、检查组织方式、检查程序及检查结果的效力,以及检查机构的法律地位等,力争在《药品管理法》中予以规定。

对于制药人来说,2015年注定将在记忆中留下不可抹灭的一笔。这一年,CFDA坚持“严肃检查、严肃查处、严肃问责”的三严原则,将“飞检”常态化,且覆盖了药品生产企业和经营企业。为了改变我国仿制药质量参差不齐、同类仿制品种恶性竞争的现状,CFDA于11月18日公布的《关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见(征求意见稿)》,提出部分仿制药需在2018年底前完成一致性评价,未通过者将被注销药品的批准文号。

虽然这2015年让制药人感到悲怆、紧张,也让制药人感到惊喜。国家863计划抗肿瘤重大创新药“西达苯胺”获准全球上市,成为全球首个获准上市的亚型选择性组蛋白去乙酰化酶口服抑制剂,也是中国首个授权美国等发达国家专利使用的原创新药。10月8日,中国女药学家屠呦呦荣获2015年诺贝尔生理学或医学奖,成为首位获得诺贝尔自然学奖的中国人,让国人感到自豪。《中医药法(草案)》于12月首次提请十二届全国人大常委会第十八次会议审议。至中国工程院院士董建华教授在1983年提出制定中医药法的议案已逾32年,第一部中医药立法终于迎来了春天的曙光,让制药人对中医药的明天满怀憧憬。2015版《中华人民共和国药典》12月1正式实施。其中主要针对二氧化硫、重金属、农药残留、灰分等超标,以及真菌毒素、色素、有害元素等有害物质、微生物以及相关致病菌等增加了控制要求。为药品质量,尤其是中成药质量管控提供了更强有力的保证。

总之,2015年是波澜起伏的一年,大家被精准医疗、药价放开、互联网+、分级诊疗这些词笼罩,多起制药大事件引起业内震动,药企在“痛并快乐着”的感受中迎来2016年。

2016年适逢国家“十三五”规划发布。管理部门出台的重大监管措施可谓接二连三:化学药品注册分类改革、仿制药一致性评价、《中医药法》获审议通过、整治药品流通领域违法经营行为。一切只有一个指向:医药行业必须转型升级、提质增效、合规发展。

CFDA于2016年3月4日发布的《关于发布化学药品注册分类改革工作方案的公告》引导行业去做满足临床需求的创新药和改良型创新药。同年3月5日发布的《关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》对已批准上市的仿制药质量和疗效一致性评价工作作出部署。从现有上市药品质量和疗效着手,加快扭转“劣药驱逐良药”的不正常局面,进一步推进企业和药品的适者生存。备受关注与期待的《药品上市许可持有人制度试点方案》于6月6日发布。对鼓励研发机构和科研人员开发创制新药,促使产业结构调整和优化资源配置,促进专业分工,提高产业集中度,避免重复投资与建设,具有划时代的意义。在12月25日十二届人大常委会第二十五次会议通过,于2017年7月1日实施的《中华人民共和国中医药法》第一次从法律层面明确了中医药的地位、发展方针和扶持措施,进一步完善了中医医师、诊所和中药管理、人才培养等制度,规范了中医药从业行为,为中医药事业良性发展提供了法律保障,成为了中医药发展史上的里程碑。国务院发布于同年10月25日的《“健康中国2030”规划纲要》是建国以来首次在国家层面提出的健康领域中长期战略规划。也是我国积极参与全球健康治理、履行我国对联合国“2030可持续发展议程”承诺的重要举措。

2017年,中国成为ICH(人用药品注册技术要求国际协调会)正式成员。CFDA围绕“提升存量药品质量层次,提高增量药品创新水平”的目标继续推行各项新政。总计发布了30多份与药品相关的政策或征求意见稿,涉及“两票制”、一致性评价分类指导意见、注册审批、数据管理、规范中成药命名、网络经营等多个环节。

2017年初,国务院医改办会同8部门联合印发了《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见(试行)的通知》,要求从开始公立医疗机构药品采购推行“两票制”,到2018年在全国全面推开。旨在减少药品从药厂到医院的流通环节,降低药品虚高价格,缓解民众看病贵之痛的“两票制”,必然导致已有商业结构和药企对经销商的选择上的大调整,医药产业朝着规范化、现代化和集约化的方向发展又迈出了坚实的一步。

在CFDA于2017年4月5日公布的《仿制药质量和疗效一致性评价品种分类指导意见》中,对包括原研进口上市品种、原研企业在中国境内生产上市的品种、进口仿制品种、国内仿制品种、改规格、改剂型、改盐基的仿制品种以及国内特有品种等仿制药的一致性评价方法给出明确意见。从年初至年底,CFDA共发布36篇一致性评价相关政策文件与10批参比制剂目录,着力解决评价工作的细节问题与落地问题。

若按每评价一个品种投入600万元计算,需开展评价的有3607个文号,这是天文数字般的投入。已经申报到CDE的一致性评价品种区区可数,却约有69%都需要变更工艺才能通过BE,包括上市近20年的大品种。药企必须作出决择,必须尽快行动。只有主动为早年报批的仿制药欠债买单,药品质量方能“浴火重生”。

2017年7月,CFDA加入ICH(人用药品注册技术要求国际协调会)是我国药监水平能力达到国际认可的标志。我们在国际药品研发和注册技术要求领域终于有了发言权,不仅意味着我们今后在创新药上需要符合质量风险可控、安全和有效的国际注册惯例,存量巨大的仿制药及中医药体系也需要达到ICH监管框架下的Q9、Q10风险管理及质量体系要求。

这比仿制药质量疗效一致性评价给制药业带来的冲击更大。过去,我们的药物政策法规基本是遵照全球最低标准—WHO(世界卫生组织)的标准,ICH则是发达国家的最低标准。现在,从研发与生产等各方面达到欧美日澳的标准才是中国制药企业的及格线!加入ICH只是一个开始,作为世界第二大药品市场,中国需要ICH,ICH也需要中国。我们的药企必须再次做好“打硬仗”的准备。

2017年10月10日发布的《国家食品药品监督管理总局关于调整进口药品注册管理有关事项的决定》中强调:在中国进行国际多中心药物临床试验,允许同步开展期Ⅰ临床试验。这意味着国外药品进入中国节奏加快,是“引狼入室”?还是能起到“激活僵化鱼”的效果?我们只有“拭目以待”。

同年11月13日,CFDA发布《关于调整药品注册受理工作的公告》的出台,意味着药品注册受理工作的调整集中受理即将启航!

截止2017年6月底,以《药品注册管理办法》为核心,包括十余个配套文件、百余个技术指导原则的注册管理体系已然成型,我国药品注册进入了“规范管理,鼓励创新,引导创新”的时代。

2018年6月7日,在日本神户举行的2018年国际人用药品注册技术协会第一次大会上,CFDA当选为ICH管理委员会成员。

由成员再到管理委员会成员,既体现出国际社会对我国药品审评审批制度改革的支持与肯定,也意味着我国的药监部门有权参与国际规则制定;国内制药产业的药物研发与注册工作需实施国际最高技术标准和指南,我们必须加快提升创新能力。同时,也为国外药品进入中国市场大开方便之门,倒逼国内药企不要“坐失良机”,应借“仿制药一致性评价”的东风,主动启动仿制药国际申报,既要符合中国药典标准,也要符合拟上市国药典标准,主动置身于全球市场竞争中去。

2018年,“两票制”步入执行期。从表象与理论上讲,“两票制”是让医药流通领域从多级分销变成两步走,既减少了流通环节又提高了效率,也降低了成本。从深层次看,是把监管重心从整个流通环节代理商,更多地转移到制药企业。从源头开始打击医药商业贿赂与不合规现象,推使药企重塑学术推广与商业推广体系,新构医药商业流通规则。

明天会发生什么?谁都无法预知。但可以肯定的是:药监部门将继续加强监管力度,通过各种合规性检查力压药企落实主体责任。制药企业必将以法规政策为导向,持续进行规范化自我整治,主动走上国际舞台,参与国际市场竞争。